Сегодня активно обсуждается внесенный В.В.Путиным проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти». Следует подчеркнуть, что такой огромный массив изменений в Конституцию вносится впервые, затрагиваются 22 статьи Основного Закона. Вполне можно говорить о конституционной реформе. Да и проведение некого всероссийского опроса-референдума призвано, видимо, закрепить такой статус президентских поправок и трансформировать конституцию из «ельцинской» в «путинскую».
Для подробной и системной экспертизы самой концепции «поправки в Конституцию», а именно так трактует законопроект все новеллы, требуется не три дня до 23 января, что отведены парламенту на утверждение этой самой концепции в первом чтении, а недели. Поэтому остановимся на ключевых, реперных точках законопроекта и проанализируем их на соответствие программно-политическим позициям КПРФ.
I. Краткая суть предложенных поправок
Президент внес в Госдуму законопроект о поправке к Конституции. Депутаты рассмотрят его во вторник в Комитете по госстроительству. А в четверг – уже в первом чтении.
Итак, о чем поправки в Конституцию президента В.В.Путина
* Имеющим двойное гражданство или вид на жительство иного государства запрещено занимать госдолжности – от президента и ниже. – Также депутатом Госдумы может быть гражданин России, не имеющий гражданства и вида на жительство других государств.
* Из обычного закона в Конституцию переносится гарантирование минимального размера оплаты труда (МРОТ) не менее величины прожиточного минимума.
* Из обычного закона в Конституцию переносится гарантирование индексации пенсий, она должна быть регулярной.
* Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и не противоречит основам конституционного строя РФ. Решения межгосударственных органов, противоречащие Конституции РФ, не подлежат исполнению.
* Изменяется формат ограничений для замещения должности президента. Президентом может быть избран гражданин России, достигший 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 25 лет. Это правило не распространяется на жителей территорий, вошедших в состав РФ (имеется ввиду Крым). При этом одно и то же лицо не может занимать должность президента больше двух сроков (без «подряд»).
* Президент назначает премьера, которого утверждает Дума (ранее – согласовывала), и освобождает его от должности, назначает вице-премьеров и министров, утвержденных Думой (и не в праве их отклонить), но при этом может спокойно отправить их всех в отставку без совета с парламентом.
* Президент только после консультаций с Советом Федерации не только решает вопросы войны и мира, использования Вооруженных сил за рубежом, но и будет назначать руководителей федеральных органов власти, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, общественной безопасности.
* Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность председателя Конституционного суда, его заместителя и судей, председателя Верховного суда, его заместителя и судей.
* Кроме этого Совет Федерации утверждает генпрокурора, консультативно согласует президенту назначение региональных и других прокуроров (кроме районного уровня) и по представлению президента снимает судей любой инстанции.
* Президент формирует Государственный Совет «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики и приоритетных направлений социально-экономического развития государства». Статус Госсовета определяется федеральным законом.
II. Оценка предложенных поправок с точки зрения соответствия программно-политическим требованиям КПРФ
В связи с небывалой спешкой при организации обсуждения в первом чтении законопроекта президента и невозможностью в такие короткие сроки детально проанализировать новеллы остановимся на ключевых предложениях.
1 Блок социальных поправок в Конституцию
Президентом вносятся две «социальные поправки» в статью 75.
Статью 75 предлагается дополнить частью 5: «В Российской Федерации гарантируются минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации и индексация социальных пособий и иных социальных выплат в порядке, установленном федеральным законом».
И частью 6: «В Российской Федерации формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также регулярно осуществляется индексация размера пенсий в порядке, установленном федеральным законом».
Вывод: Эти поправки воспроизводят программные социально-экономические требования КПРФ.
2. Блок поправок уточняющих роль парламента – Федерального собрания.
2.1 Словесная эквилибристика: замена «согласования» на «утверждение» при обсуждение президентских предложений по председателю правительства
Вопреки ожиданиям, исходя из речи во время Послания президента 15 января 2020 года, не произошло расширение полномочий Госдумы в вопросах назначения председателя правительства.
В пункте «а» статьи 83 в действующей редакции сказано «[президент Российской Федерации] назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации».
Новая редакция звучит так: «[Президент Российской Федерации] назначает Председателя Правительства Российской Федерации, кандидатура которого утверждена Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации, и освобождает Председателя Правительства Российской Федерации от должности».
Как видим, произошла лишь словесная эквилибристика: слово «согласование» заменено на «утверждение». Как было назначение председателя правительства президентом и освобождение его президентом, так и осталось. Дума не получила здесь никаких дополнительных прав. Президент даже не пошел на чисто процедурное решение дать Думе возможность самой назначать представленного Путиным премьер-министра собственным постановлением. Например, как это сделано в отношении главы Счетной палаты (назначает Дума) или в отношении генпрокурора в Совете Федерации (назначает Совет Федерации).
Вывод: Поправка – конституционная «пустышка».
2.2. Замена отлагательного президентского вето на абсолютное законодательное вето президента
После вступления поправок в силу, резко усиливаются полномочия президента в законодательной сфере. Теперь если президенту не нравится любой закон, то принять его будет еще сложнее. При нынешнем составе Госдумы – это и сейчас невозможно, но в 1990-е Дума и Совфед постоянно преодолевали вето президента. И такая ситуация гипотетически была возможна при нынешней редакции Конституции. После внесения президентских поправок – вето президента становится фактически абсолютным: Конституционный суд из 11 назначенных президентом судей вряд ли не пойдет против мнения своего работодателя.
Статья 107
Отредактирована часть 3. Речь в статье идет о подписании президентом федеральных законов, принятых палатами парламента. Сейчас данная часть статьи звучит так: «Если президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Госдума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, он подлежит подписанию президентом РФ в течение семи дней и обнародованию».
К вышеизложенному добавлена часть о том, что если президент «в течение указанного срока» попросит Конституционный суд проверить данный закон, то срок подписания приостанавливается до тех пор, пока суд не вынесет решение. Если суд признает закон конституционным, то президент его подписывает. В противном случае документ возвращается в Госдуму без подписания».
Отредактирована часть 2 статьи. 108. Сейчас она звучит так: «Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию».
В новой редакции к вышеизложенному добавлена следующая формулировка: «Если президент РФ в течение указанного срока обратится в Конституционный суд с запросом о проверки конституционности закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения вопроса в суде. Если КС подтвердит конституционность закона, то президент подписывает его в трехдневный срок с момента решения суда. Если КС не подтвердит конституционность закона, то президент возвращает закон в Госдуму без подписания».
Попросту говоря, если президент наложит вето на закон, прошедший парламент, а тот сумеет преодолеет это вето, то глава государства сможет обратиться в Конституционный суд. После этого все будет зависеть от судей Конституционного суда, которые и сегодня ни разу не перечили президенту. Если в КС решат, что закон противоречит Конституции, то президент не должен его подписывать и просто возвращает в Думу. И только если решат иначе (за 20 лет правления Путина такого не было), то будет обязан.
Более того, президент теперь с помощью Конституционного суда сможет попытаться заблокировать подписание и вступление в силу федерального конституционного закона.
Отредактирована часть 2 статьи 108. Сейчас она звучит так: «Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию».
В новой редакции к вышеизложенному добавлена следующая формулировка: «Если президент РФ в течение указанного срока обратится в Конституционный суд с запросом о проверки конституционности закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения вопроса в суде. Если КС подтвердит конституционность закона, то президент подписывает его в трехдневный срок с момента решения суда. Если КС не подтвердит конституционность закона, то президент возвращает закон в Госдуму без подписания».
Раньше глава государства в принципе не мог отклонить Федеральный конституционный закон, так как для его принятия необходимо так много голосов сенаторов и депутатов, что их явно хватило бы для преодоления вето президента. Теперь и это возможно.
Вывод: Президент становится определяющей конечной инстанцией в законодательном процессе, а не только организатором и гарантом исполнения закона. Без его согласия, де-факто не может быть принят ни один закон, даже если будет преодолено вето президента. Теперь, заручившись позицией 11 судей Конституционного суда, которых он сам и назначает, президент может вернуть без рассмотрения любой принятый даже конституционным большинством законопроект. Президент получает абсолютное вето на решения парламента. Если бы при Ельцине действовало это правило, то КПРФ в Госдуме не сумела бы, например, «продавить» законопроекты о компенсации советских вкладов или запрете вывоза трофейных культурных ценностей.
2.3 Небольшой бонус Госдуме и Совфеду в виде права на согласование членов кабинета
Статью 103 предлагается дополнить пунктом «а.1»: «[К ведению Госдумы относится] утверждение по представлению Председателя Правительства Российской Федерации кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д.1» статьи 83 Конституции Российской Федерации».
В статье 112 дополнительно указывается: «президент не вправе отказать в назначении утвержденных Госдумой кандидатов».
Дума получает утешительный приз за отъем у нее части законодательных полномочий в виде согласования вице-премьеров и некоторых министров, не подчиненных президенту. Но президент все равно вправе уволить без согласия Думы этих самых членов правительства. Без объяснения с Думой.
Вывод: Дума получает право согласовывать членов кабинета министров, которых Путин потом может спокойно уволить. Поэтому думские гарантии через согласование ничего не меняют в судьбе министров.
Заключение: Итак, из трех новых конституционных положений, касающихся Думы – одна пустышка, вторая полупустышка, а третья – откровенный отъем полномочий парламента в плане преодоления президентского вето.
3. Блок поправок, усиливающих полномочия президента в судебной и надзорной системе.
Некоторые поправки – позитивны. Так добавлен запрет для судей «иметь иностранное гражданство или вид на жительство».
Но суть всех судебно-прокурорских новаций: небывалое разрастание полномочия президента в сфере суда и прокуратуры. И ключевым инструментом влияния президента становится Конституционный суд, который он формирует по собственному усмотрению.
В новой редакции статьи 125 части 1 пункта «а» говорится, что «Конституционный суд является высшим судебным органом конституционного контроля, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации. Конституционный суд состоит из 11 судей, включая председателя КС и его заместителя».
В действующей редакции нет подобного определения Конституционного суда. Кроме того, в ней сказано, что суд состоит из 19 судей. Сейчас в суде осталось 15 судей, трое достигают предельного возраста в 2020 году, а один – в 2021 году. И хотя для председателя Зорькина нет возрастных ограничений, но судя по внезапной отставке неприкосновенного генпрокурора Чайки, и Зорькина не минует сия чаша.
Статья 125 также будет дополнена частью 5.1, которой нет в действующей редакции. В частности, ее пункт «а» гласит, что КС по запросу президента «проверяет конституционность законов до их подписания президентом».
Пункт «б» говорит о том, что КС «в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции».
Также статья дополнена частью 8: «Конституционный суд осуществляет иные полномочия, установленные федеральным конституционным законом».
Борется теперь президент через Конституционный суд и с возможной губернаторской и прочей региональной фрондой. КС получает возможность проверять конституционность региональных законопроектов «до подписания высшим должностным лицом субъекта».
Тщательно прописываются все президентские полномочия по тотальному кадровому контрою судейской системы.
Статья 128
Обновленная часть 1 звучит так: «Председатель Конституционного суда РФ, заместитель председателя КС РФ и судьи КС; председатель Верховного суда РФ, заместители председателя и судьи Верховного суда назначаются Советом Федерации по представлению президента». В действующей редакции говорится, что по представлению президента и согласованию с Совфедом назначаются «судьи Конституционного суда и Верховного суда».
Часть 2: «Председатели, заместители председателей и судьи других федеральных судов назначаются президентом в порядке, установленном федеральным конституционным законом». В действующей редакции идет речь только о судьях. Председатели и заместители председателей судов не упоминаются.
Берет президент и прокуратуру под полный свой контроль, не оставляя Генпрокурору прежних кадровых возможностей.
Статья 129
Часть 1 статьи дополнена определением прокуратуры РФ — «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции».
Часть 3 статьи в новой редакции выглядит так: «Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности президентом».
Из этой части убраны слова о том, что прокуроры регионов назначаются на должность «по представлению генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации».
Вывод: Президент берет под полный контроль Конституционный суд, который становится его личным инструментом для обнуления полномочий Госдумы и региональных заксобраний. Президент устанавливает полный контроль над кадровыми назначениями в судебной системе и прокуратуре. Такое усиление и без того сильного супер-президентства противоречит программно-политическим требования КПРФ.
III. Некоторые выводы.
- Традиционно в законопроекты, обслуживающие интересы правящей олигархии и правителя вносятся небольшие «заманухи» для «глубинного народа». Так при продавливании приватизационного грабежа «глубинному народу» обещали две чубайсовские «Волги» на ваучер. Вот и сегодня дальнейшее усиление суперпрезидентской власти сопровождается привлекательными гарантиями прожиточного минимума и индексации пенсий.
- Ожидания усиления роли Государственной Думы, основывавшиеся на толковании текста президентского послания – не оправдались. Расширение полномочий Думы оказалось декоративным, словесным эквилибром. Дополнительные согласовательные функции Думы и Совета Федерации по кадровым вопросам в правительстве нивелированы правом президента в любое время уволить согласованных министров. При этом реально происходит отъем прежних законодательных возможностей Думы и Совета Федерации преодолевать президентское вето на законы. Более того, абсолютное президентское вето вводится и для федеральных конституционных законов, что ранее было не мыслимо.
Обнуление одной из ключевых сдержек и противовесов в системе власти – права парламента преодолевать президентское вето компенсируется яркой подачкой: теперь члены Совета Федерации будут именоваться официально сенаторами. Сената как органа нет, но зато будут сенаторы. Осталось при следующей трансформации разрешить депутатам Государственной Думы именоваться лордами.
- 3. Судебная власть и прокуратура как надзорное ведомство ставятся в тотальную зависимость от президента. Президент получает невиданные ранее кадровые полномочия в отношении всех судей и прокуроров.
- Новеллы по местному самоуправлению и Госсовету туманны и могут быть понятны только после принятия соответствующих федеральных законов.
- 5. Предложения по дальнейшей «национализации элиты», приоритете национального законодательства соответствуют политическим требованиям КПРФ.
- Хотя предложения по конституционной реформе, судя по всему, готовились долго и тайно, в законопроекте сохранилось много элементов небрежности и поспешности. Например, в названии говорится о «регулировании» вопросов. Но регулируют в праве отношения, а вопросы ставят. Равно как в законопроекте говорится не только об организации публичной власти, но и о порядке ее формирования.
- Ни о каком мифическом «распределении полномочий» и создании новой системы «сдержек и противовесов» в поправках речи не идет. У нас была супер-президентская форма правления и она только усиливается. И здесь функции Федерального собрания РФ (Госдумы и Совета Федерации) окончательно сводятся лишь к одобрению предложений Президента, институт президентского вето на законы становится де-факто абсолютным.
Такие масштабные предложения по значительному усилению президентской власти в нашей супер-президентской республике, особенно тщательное и любовное прописывание дополнительных президентских полномочий в судебной и прокурорской сферах может свидетельствовать только об одном: В.В.Путин не собирается уходить с поста президента ни на роль главы Госсовета, ни в разросшийся полномочиями по президентским запросам Конституционный суд.
- В поправках к Конституции описан не только новый объем президентских полномочий, но и новые требования к президенту (ценз оседлости, гражданство, только два срока без подряд). Здесь же непонятная форма утверждения поправок через непонятное всероссийское голосование (не референдум). Исходя из этого, можно сделать вывод: вводится новая норма для формирования института президентства, по сути, новый институт. А раз так, то по этим новым нормам Путин еще ни разу не избирался. Значит, он сможет еще два срока быть президентом. Так уже не раз обходили запрет для губернаторов быть во главе регионов не более двух сроков. Менялся федеральный закон и прежние губернаторские сроки обнулялись. Нет сомнений, что Конституционный суд тут же даст толкование, что по новым нормам Путин сможет еще два срока баллотироваться в президенты.
- Возможность Путину еще два раза баллотироваться президентом – в этом суть столь масштабной перекройки Конституции и непонятного по своей легитимности общероссийского голосования по проекту «путинской Конституции».
- В конце концов, Ельцин вопреки прежним конституционным законам утвердил указом свое положение о голосовании по проекту. Так же и Путин, используя в данном случае не силу танков, а все еще сохраняющийся уровень доверия, утвердит свою конституцию с новым институтом президентства. И получит еще два срока расширенного супер-президентства с чистого конституционного листа.
* * *
На мой взгляд, конституционные поправки В.В.Путина противоречат ключевым программно-политическим требованиям и подходам КПРФ на усиление народовластия, а мелкие уступки в социально-экономическом блоке и вполне приемлемые предложения по «национализации элит» не перевешивают общего негатива в виде дополнительного присвоения президентом полномочий в законодательной и судебной сферах. Естественно, формы оппонирования данным предложениям – это вопрос политической тактики и требует отдельного рассмотрения.
Сергей Обухов,
доктор политических наук
21.01.2020 г.